“政策和策略是黨的生命，萬萬不可粗心大意”這是毛澤東生前的一句名言。對于基層衛(wèi)生組織來說，倍感政策如同生命的重要意義。目前，在構(gòu)建社會主義新農(nóng)村中，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系與城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系“雙軌”運行，尤其是“有條件的縣級市”從原有的農(nóng)村衛(wèi)生院“轉(zhuǎn)型”為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，其政策問題尤為人關(guān)注。

　　問題的提出農(nóng)村開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，應(yīng)以什么命名的機構(gòu)動作？論功能，農(nóng)村衛(wèi)生院與城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心有其共同性。但命名和標識兩者不同。衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)管理辦法(試行)〉的通知》(衛(wèi)婦社發(fā)［2006］239號)中，明確提出：“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)須以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站進行執(zhí)業(yè)登記，原則上不得使用兩個或兩個以上名稱。”有的省依此提出縣級市、縣城、乃至所有市、縣統(tǒng)一“轉(zhuǎn)型”命名為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心站)。

　　但是在民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基層衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)并無此共識，在一次調(diào)查中，八成多贊同沿用衛(wèi)生院或醫(yī)院的名稱。為什么？其主要原因是，作為同一層級的基層衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)在政策上存在差別，尤其是在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)配套文件出臺之前更顯得突出。

　　政策的比較我們不妨對財政部等部門先后發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)補助政策的若干意見》(財社［2004］14號)和《關(guān)于城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)補助政策的意見》（財社［2006］61號）兩個文件中，關(guān)于衛(wèi)生院補助政策和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的補助政策作一比較，列表如下。

　　政府辦衛(wèi)生院與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心補助政策比較項目 衛(wèi)生院 社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心衛(wèi)生事業(yè)費增長比例 增加衛(wèi)生事業(yè)投入，增長幅度不低于同期經(jīng)常性財政支出增長幅度 隨著經(jīng)濟發(fā)展逐年增加投資主體 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政區(qū)劃調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由政府舉辦 政府主導(dǎo)，社會力量參與，多渠道發(fā)展。政府辦為主。區(qū)級和設(shè)區(qū)的市級政府負主責(zé)基本建設(shè)(房屋修繕) 列入同級財政預(yù)算 核定安排資金。社會力量舉辦的適當補助基本設(shè)備配置(維修) 列入同級財政預(yù)算 統(tǒng)籌安排。社會力量舉辦的適當補助院長的工資與醫(yī)保待遇 縣級財政預(yù)算安排 無此規(guī)定離退休人員費用 縣級財政預(yù)算安排 核定補助人員培訓(xùn)費用 列入同級財政預(yù)算 適當補助城市衛(wèi)生人員支援費用 派出機構(gòu)的同級財政補助 適當補助公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費 人員經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費列入縣級財政預(yù)算 核定補助疫苗費與運輸費 省級財政支出購買 未明確特定傳染病、地方病、寄生蟲病防治費用 財政專項補助 列入政府補助范圍必要的基本醫(yī)療費用 縣級財政核定 政策虧損適當補助貧困(困難)地區(qū) 中央、省級財政專項補助 中央、省級財政專項補助自1997年中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》（中發(fā)[1997]3號）中提出“改革城市衛(wèi)生服務(wù)體系，積極發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)”后，曾引發(fā)了農(nóng)村是否需要發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)？通過多年的理論探討和實踐探索，2006年國務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見（國發(fā)[2006]10號）中，明確“到2010年，全國地級以上城市和有條件的縣級市要建立比較完善的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系。”

　　什么是“有條件的縣級市”？農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系與城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系是“雙軌”運作還是“轉(zhuǎn)型”？如果“轉(zhuǎn)型”又如何根據(jù)農(nóng)村的特點，妥善處理“轉(zhuǎn)型”中的政策問題？中央對此沒有作出解讀。作者斗膽寫了《縣級市如何建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系》一文。

　　現(xiàn)重點探討幾個政策性問題。

　　總體說來，作為同一層級的農(nóng)村衛(wèi)生院和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，在后者配套文件出臺之前，政策差別較大，相對而言，前者要比后者全面、具體、優(yōu)惠。自2006年8月10日國務(wù)院新聞發(fā)布會上發(fā)布了城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的8個配套文件后，通過上述補助政策的比較，可見基本上“填平補齊”，但差別依然存在。

　　一是投入力度。顯然，“逐年增加投入，不低于同期經(jīng)常性財政支出的增長幅度”（中發(fā)[2002]13號），要比“隨著經(jīng)濟發(fā)展逐年增加”（國發(fā)[2006]10號）清晰、明確、可行。歷史的經(jīng)驗證明，衛(wèi)生事業(yè)費占GDP的比例也好，占縣、鄉(xiāng)財政支出比例也好，占財政支出增長幅度也好，都不如務(wù)實的兌現(xiàn)項目補助，公示分級決算。

　　建議仿效中央和上海市公示教育投入帳目辦法。

　　二是投資主體。農(nóng)村衛(wèi)生院，中央很明確，行政區(qū)劃調(diào)整后，要保留一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，由政府舉辦。而城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，只是強調(diào)“政府主導(dǎo)，社會力量參與，多渠道發(fā)展。”最近衛(wèi)生部在《城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)管理辦法（試行）》（衛(wèi)婦社發(fā)[2006]239號）中才明確“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心原則上按街道辦事處設(shè)置，以政府辦為主。”一個是“所有”，一個是“為主”，這就是差別。

　　建議在“轉(zhuǎn)型”中，對政府辦農(nóng)村衛(wèi)生院“轉(zhuǎn)型”為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心時，應(yīng)明確投資主體沿用“政府辦”。

　　三是人員待遇。農(nóng)村衛(wèi)生院院長待遇，中央明確“要在全縣（市）或更大范圍內(nèi)公開招聘鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院院長，競爭上崗，實行院長任期目標責(zé)任制，保證其相應(yīng)待遇，并將其工資和醫(yī)療保險單位繳費部分列入財政預(yù)算。”（中發(fā)[2002]13號）而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心主任的工資和醫(yī)保待遇無此規(guī)定。

　　其他人員的待遇。全國農(nóng)村衛(wèi)生工作會議報導(dǎo)，衛(wèi)生部正在研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員編制標準，開展轉(zhuǎn)換運行機制，實行收支兩條線管理的試點。而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)并不明確，只是強調(diào)“有條件的地區(qū)開展收支兩條線管理試點，政府辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)取得的各項業(yè)務(wù)收入全部上繳同級衛(wèi)生行政部門或財政部門，支出由同級衛(wèi)生行政部門或財政部門按規(guī)定核定安排。” （財社[2006]61號）據(jù)報導(dǎo)，北京、寧夏已決定收支兩條線管理和全額預(yù)算撥款。

　　建議在事業(yè)單位的工資改革中，能有一個規(guī)范的操作辦法，否則，難以引進人才，穩(wěn)住人心。

　　四是基本醫(yī)療補助。兩個政策補助意見都強調(diào)醫(yī)療服務(wù)原則上通過醫(yī)療服務(wù)收入（包括醫(yī)療保險、醫(yī)療補助、個人付費等方式）進行補償。但對基本醫(yī)療服務(wù)的補助，后者較前者具體。前者規(guī)定“對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院開展基本醫(yī)療所需的必要經(jīng)費，由縣級財政根據(jù)醫(yī)療服務(wù)工作的需要核定。”而后者規(guī)定：“因政策原因造成的基本醫(yī)療服務(wù)虧損，由同級財政根據(jù)基本醫(yī)療服務(wù)成本與收費標準之間的差額，統(tǒng)籌考慮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的整體收支情況給予適當補助。”

　　建議要區(qū)分經(jīng)營性虧損和政策性虧損，因前者是經(jīng)營不當所致，后者是政策導(dǎo)向所致，如藥品的零差率。對政策性虧損應(yīng)由決策部門予以補償。這才能為基層衛(wèi)生機構(gòu)體現(xiàn)公益性的減免提供財政保障。

　　最后，補助政策和責(zé)任單位用詞不一，少規(guī)范，易引發(fā)“扯皮”。目前所見文件中，對補助政策的用詞不一。如“補助”、“適當補助”、“補償”、“支付”、“支出”、“投入”、“購買”、“核定”、“預(yù)算安排”、“列入財政預(yù)算”、“統(tǒng)籌安排”、“列入投資計劃”等等。同時存在“雙重”責(zé)任單位，如“區(qū)級和設(shè)區(qū)的市級政府承擔社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)補助的主要責(zé)任”，以及主體不明的用詞，如“同級政府”。

　　如果嚴謹一點，“補助”與“補償”是有區(qū)別的，前者是一種從經(jīng)濟上幫助對方的行為，而后者是向?qū)Ψ綇慕?jīng)濟上償還損失。“補助”與“適當補助”是貨幣或?qū)嵨锪康牟顒e，共同點是都具“補助”之意。“核定”、“列入預(yù)算”、“統(tǒng)籌安排”、“列入投資計劃”，往往是“程序”術(shù)語的表述，或承諾，并不是行為的結(jié)果。同理，只有當“采購”轉(zhuǎn)化為“無償配送”才顯出“購買”的真實意義。

　　至于政策補助的責(zé)任單位，由于財政體制的改革，如有的縣級市上劃省級財政，設(shè)區(qū)的市級政府又如何對其履行政策補助的責(zé)任。農(nóng)村衛(wèi)生院上劃縣級政府管理后，同級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又如何履行對其的政策補助責(zé)任。

　　建議為避免執(zhí)行上的誤解和扯皮，應(yīng)注意用詞的規(guī)范性。如某政策補助項目由某責(zé)任單位支付。